vietrustlaw.com.vn

Luật sư Trần Hữu Huỳnh: Soạn luật - Bài học đi từ thực tiễn

Quy trình xây dựng pháp luật ngày nay đã được quy định khá chặt chẽ và rõ ràng. Tuy nhiên, làm thế nào để tạo được một bộ luật khả thi và có sức sống thật mạnh mẽ thì Luật Doanh nghiệp chính là một hình mẫu. Nhân kỷ niệm 10 năm ngày ra đời Luật Doanh nghiệp, luật sư Trần Hữu Huỳnh(*), Trưởng ban Pháp chế Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), đã kể vài câu chuyện thú vị về quá trình soạn thảo luật này.

Lắng nghe cuộc sống và “đảo chiều” quan niệm

Luật Doanh nghiệp được khởi thảo từ 1995 và kéo dài ròng rã trong bốn năm, đây là một quá trình nghiên cứu, khảo sát, tranh luận, phản biện… rất công phu. Nhưng tranh cãi gay gắt nhất là những vấn đề liên quan đến quyền tự do kinh doanh của công dân.

Quan niệm chi phối ban đầu chịu ảnh hưởng của Luật Công ty và Luật Doanh nghiệp tư nhân 1990 là “công dân chỉ được kinh doanh những gì mà Nhà nước cho phép”. Do đó, mọi hành vi, từ việc thành lập doanh nghiệp đến các hoạt động kinh doanh cụ thể đều phải được cấp phép. Nhiều cán bộ có thẩm quyền thẳng thừng: Đã quản lý nhà nước là phải cấp phép mà cấp phép là phải “xin-cho”.

Trong điều kiện như vậy, theo kế hoạch ban đầu, luật được thiết kế theo hướng liệt kê tất cả những ngành nghề kinh doanh được phép thành một danh mục, các đối tượng được phép kinh doanh thành một danh mục. Công dân, nếu đáp ứng hai danh mục này, thì mới được phép kinh doanh.

Thế nhưng, khi đi vào tìm hiểu thực tế thì thấy rằng cách thiết kế dự luật theo hướng “đóng” này là không ổn, gây bất lợi cho cả công dân, người kinh doanh lẫn quản lý nhà nước. Để có được kết luận như vậy, ban soạn thảo đã tiến hành điều tra, khảo sát, cùng VCCI tổ chức hàng chục cuộc hội thảo từ Nam chí Bắc; lấy ý kiến của nhiều chuyên gia và hàng ngàn doanh nghiệp.

Hầu hết đều cho rằng “nhân sinh, bách nghệ”, mưu sinh là quyền và lẽ tự nhiên của con người, do đó nếu thiết kế theo hướng “đóng” thì vừa không hợp lẽ tự nhiên vừa không phù hợp với quy định của Hiến pháp 1992 “công dân có quyền tự do kinh doanh theo quy định của pháp luật”.

Trên cơ sở thực tiễn đó, kết hợp với nghiên cứu kinh nghiệm của các nước, một phương án “mở” được hình thành. Thay vì liệt kê danh mục ngành nghề kinh doanh được phép thì chỉ liệt kê danh mục ngành nghề cấm kinh doanh và kinh doanh có điều kiện; thay vì liệt kê các đối tượng được phép kinh doanh thì chỉ liệt kê các đối tượng cấm kinh doanh, thay vì Nhà nước cho phép thành lập doanh nghiệp thì nhà đầu tư chỉ cần làm thủ tục đăng ký kinh doanh.

Ý tưởng này lúc đầu đưa ra nghe rất lạ và đụng chạm gay gắt vì quan niệm xin-cho, quan niệm công dân chỉ được làm những gì được phép đã thấm rất sâu vào não trạng của bao người.

Khó khăn nhất là khi thảo luận với các cơ quan quản lý nhà nước; ngay cả một số doanh nghiệp đã được thành lập lúc được hỏi cũng cho rằng cần duy trì theo cách cũ, nghĩa là muốn kinh doanh phải có giấy phép thành lập.

Thậm chí, khi thảo luận, có một vài đại biểu Quốc hội lo lắng: “Nếu luật thoáng như vậy, lỡ sau một đêm ngủ dậy, hàng triệu doanh nghiệp tư nhân mọc lên như nấm thì vai trò chủ đạo của doanh nghiệp quốc doanh còn đâu?”. Tuy nhiên, điều quan trọng là cuối cùng tư tưởng tiến bộ “công dân được quyền kinh doanh tất cả những gì mà pháp luật không cấm” đã thắng thế với việc Luật Doanh nghiệp được Quốc hội biểu quyết thông qua vào ngày 12-6-1999.

Có thể rút ra mấy nguyên nhân thành công sau đây. Một là quá trình soạn luật cần gắn chặt và biết lắng nghe “tiếng nói” của thực tiễn. Chính việc tìm hiểu những nhu cầu bức xúc của cuộc sống đã giúp cho ban soạn thảo luật biết cách xây dựng một bộ luật phù hợp.

Hai là quá trình lấy ý kiến phải đa dạng, đa chiều từ các nhóm có lợi ích đối lập. Một số doanh nghiệp lúc đầu được hỏi cũng cho rằng cần duy trì giấy phép, cũng như hệ thống vốn pháp định. Hóa ra, đề nghị của họ chẳng qua là để hạn chế việc gia nhập thị trường trong lĩnh vực mà họ đang kinh doanh mà thôi. Với những trường hợp như vậy, việc lắng nghe ý kiến nhiều chiều sẽ rất có lợi vì giúp cho người soạn thảo có những kết luận tỉnh táo, đúng đắn.

Ba là phải có sự tranh luận, phản biện và đặc biệt, phải có ý kiến giải trình. Quá trình soạn thảo cho thấy nhờ những cuộc tranh luận sôi nổi, thậm chí nảy lửa, ban soạn thảo đã tìm ra được phương án phù hợp “người dân được kinh doanh những gì mà pháp luật không cấm”.

Bộ trưởng cũng đi “thuyết khách”

Một yếu tố khác không kém phần quan trọng là vấn đề triển khai thực hiện luật. Sau khi Luật Doanh nghiệp được thông qua, một vấn đề nan giải phát sinh mà nếu không giải quyết được thì Luật Doanh nghiệp dù “thoáng” cỡ nào cũng chẳng có ý nghĩa gì. Đó là vấn nạn giấy phép “con”.

Giấy phép “con” vừa gây khó khăn cho việc gia nhập thị trường của doanh nghiệp, vừa là dư địa của nhũng nhiễu, tiêu cực. Vì thế, Tổ công tác thi hành Luật Doanh nghiệp mà các thành viên chủ yếu lấy từ ban soạn thảo lại tiếp tục “trường chinh” với việc kiến nghị bỏ giấy phép “con”.

Đề xuất này bị các bộ, ngành phản ứng rất dữ. Các cuộc hội thảo lấy ý kiến đóng góp bao giờ cũng nóng lên giữa một bên đề nghị bỏ và một bên yêu cầu tiếp tục duy trì trật tự cũ. Các thành viên trong tổ công tác đã vận dụng sách lược kiên trì lập luận, kiên trì thuyết phục để bỏ, sửa từng giấy phép một. Một số bộ, ngành có thái độ “rắn” muốn giữ giấy phép “con”.

Ông Trần Xuân Giá hồi đó với tư cách Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư, kiêm tổ trưởng tổ công tác đã đích thân dẫn các thành viên đi gặp riêng từng bộ để “thuyết khách” cho đến khi họ… chịu mới thôi. Ông lập luận rằng lúc này phải kiên quyết thì mới thành công. Hóa ra, lãnh đạo cấp bộ có nhiều vị chẳng hề biết bộ mình có bao nhiêu giấy phép cũng như nạn giấy phép “con”. Người nắm việc này rõ nhất lại là các vụ.

Có ông cấp vụ lúc thảo luận công khai thì tranh cãi quyết liệt về tính hợp pháp, hợp lý cần duy trì giấy phép nhưng khi gặp nhau riêng tư thì thú thật: “Tôi biết trước sau gì giấy phép “con” cũng nên bỏ. Tuy nhiên, mấy anh thông cảm vì đây đang là niêu cơm của nhiều người, hãy thư thả cho chúng tôi…”. Buồn và cay đắng! Nhưng điều đáng mừng là sau đó ít lâu, chính bộ này đã ra văn bản bãi bỏ liền một lúc mấy cái giấy phép “con”.

Có thể nói sau cuộc “cách mạng” Luật Doanh nghiệp, đề xuất bỏ giấy phép “con” lại một lần nữa tạo ra bước đột phá ngoạn mục khi đưa ra một cách tiếp cận mới tiến bộ hơn về quản lý. Đó là mô hình quản lý theo cơ chế “tiền đăng, hậu kiểm” thay cho mô hình “tiền kiểm, hậu buông”.

Điều thú vị là ở chỗ chính một số cơ quan nhà nước, qua các cuộc tranh luận nảy lửa này, đã “ngộ” ra nhiều điều về vai trò “quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp”, có những người trong số họ sau này lại trở thành những người tích cực tiếp thu cái mới nói trên, chủ động đề xuất bãi bỏ nhiều thủ tục cấp phép nặng về “tiền kiểm” hình thức để chuyển sang quản lý bằng “hậu kiểm” thực chất.

Có thể nói ban hành một đạo luật tiến bộ đã là rất khó, thực thi có hiệu quả đạo luật này còn khó hơn, do đó muốn đưa được luật vào cuộc sống thì trước hết, phải biết đưa cuộc sống vào luật.

Nguyên Tấn ghi
Nguồn: Thời báo Kinh tế Sài Gòn Online
_________________________________

^(*) Luật sư Trần Hữu Huỳnh là một trong 20 thành viên của Ban Soạn thảo dự án Luật Doanh nghiệp 1999 và là thành viên của Tổ công tác thi hành Luật Doanh nghiệp 1999